法制在重建中收獲了什么
——專(zhuān)訪四川省司法廳廳長(zhǎng)劉作明
這次在沒(méi)有先例的情況下，國(guó)家對(duì)受災(zāi)群眾出臺(tái)了一系列政策，比如對(duì)遇難者發(fā)放每人1萬(wàn)元的政府撫慰金，這是一個(gè)好的先例
《瞭望東方周刊》記者王開(kāi) | 四川報(bào)道
一個(gè)國(guó)家的法律分為常態(tài)法和特別法，正常時(shí)期的社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題，法律規(guī)定由司法機(jī)關(guān)或行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，依照國(guó)家基本的、常態(tài)的法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整和處置；但當(dāng)國(guó)家處于非常時(shí)期，處于緊急狀態(tài)下，因突發(fā)事件或因緊急狀態(tài)所引發(fā)的社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題，就應(yīng)由中央政府及地方各級(jí)政府依照國(guó)家特別法的授權(quán)來(lái)處置和干預(yù)。
5.12地震是特大自然災(zāi)害，帶來(lái)的也是全新的社會(huì)矛盾和法律問(wèn)題，我們應(yīng)該從這次大災(zāi)難中發(fā)現(xiàn)些什么，收獲些什么？如何依法救災(zāi)、依法重建？為此，本刊專(zhuān)訪了四川省司法廳廳長(zhǎng)劉作明。
不宣布緊急狀態(tài)，是負(fù)責(zé)任的體現(xiàn)
《瞭望東方周刊》：從法律意義上來(lái)看，5.12地震一直沒(méi)有宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，我們國(guó)家也沒(méi)有緊急狀態(tài)法。對(duì)于這么大的事件來(lái)說(shuō)，是否應(yīng)該宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)？
劉作明：我們?cè)诜此歼@次大地震時(shí)，都會(huì)有這樣一個(gè)疑問(wèn)——當(dāng)時(shí)，國(guó)家層面啟動(dòng)的是一級(jí)應(yīng)急響應(yīng)，這是一個(gè)全國(guó)性的應(yīng)急救援機(jī)制，為什么不宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)？
原因有兩個(gè)：一是沒(méi)有先例，應(yīng)急法出臺(tái)之后，我們國(guó)家只有一級(jí)、二級(jí)和三級(jí)響應(yīng)，沒(méi)有過(guò)緊急狀態(tài)；二是這次地震的級(jí)別很高，不可知因素太多，不便宣布。比如，它是單震型的還是雙震型的？
我們都知道，一般宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，最長(zhǎng)的時(shí)間是3個(gè)月（90天）。那么，如果又震了怎么辦？2008年11月，在一次會(huì)議上有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)還提到，據(jù)專(zhuān)家預(yù)測(cè)，不排除余震中有6～7級(jí)的余震。因?yàn)樵谀莻€(gè)時(shí)期，余震中達(dá)到6級(jí)的有4次，而6～8級(jí)是空當(dāng)。
全人類(lèi)對(duì)地震的預(yù)測(cè)目前還是不可靠的，在那個(gè)余震頻繁的時(shí)期，不宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，是負(fù)責(zé)任的體現(xiàn)。實(shí)際上，救援的效果并沒(méi)有受到影響。
當(dāng)然，在實(shí)際工作中，內(nèi)部有一個(gè)緊急狀態(tài)的截止時(shí)間，那就是四川省宣布的重建起點(diǎn)——2008年9月底。
《瞭望東方周刊》：不宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，對(duì)于基層政府來(lái)說(shuō)，是否不利于救災(zāi)？因?yàn)橐恍?qiáng)制性命令可能很難下發(fā)，一些救災(zāi)措施也很難施行。
劉作明：當(dāng)然，基層壓力和工作難度會(huì)很大，不宣布緊急狀態(tài)，大批的受災(zāi)群眾出來(lái)，怎么安置，怎么選址？
比如，綿竹市漢旺鎮(zhèn)，當(dāng)時(shí)就有很多工程師受困，需要大量的起重機(jī)等大型機(jī)械，鎮(zhèn)上向地方政府求援，也沒(méi)有辦法。還是成都交通臺(tái)發(fā)布了征集通知，靠社會(huì)愛(ài)心才解決了問(wèn)題。
但我認(rèn)為不宣布緊急狀態(tài)還是正確的。這種強(qiáng)地震的后續(xù)結(jié)果太嚴(yán)重，跟洪水不一樣，洪水只是一次性的，但地震卻不可知。
征用補(bǔ)償?shù)氖侄尾皇菃我坏?/strong>
《瞭望東方周刊》：一些基層干部反映，我們的《突發(fā)事件應(yīng)急法》在具體實(shí)踐中太“粗”，比如征用物資，《突發(fā)事件應(yīng)急法》允許緊急狀態(tài)下可以征集物資，而且對(duì)征用的物資要有所補(bǔ)償。但到底怎樣征用，如何補(bǔ)償，誰(shuí)來(lái)補(bǔ)償，并沒(méi)有具體規(guī)定。我們應(yīng)該如何完善這一法律？
劉作明：在緊急狀態(tài)下，或者在一級(jí)響應(yīng)狀態(tài)下，政府大量動(dòng)員社會(huì)資源救災(zāi)，肯定是應(yīng)急法案的一個(gè)立法宗旨。動(dòng)員的方式是多樣的，在沒(méi)有宣布緊急狀態(tài)的情況下，最成功的動(dòng)員自然是社會(huì)各界伸出援手，這已經(jīng)成為共識(shí)，是主流。
而涉及特殊的場(chǎng)合、時(shí)段、地點(diǎn)，不可避免地會(huì)出現(xiàn)政府征用的方式。比如，四川省救災(zāi)指揮部交通組就在全省征集了1000多輛公共汽車(chē)，用來(lái)轉(zhuǎn)移受災(zāi)群眾。
政府對(duì)他們應(yīng)該是給予了補(bǔ)償，給予的手段很多，但首先是低于正常運(yùn)營(yíng)回報(bào)的。也可能會(huì)一定程度減免單位所得稅等相關(guān)稅收，或者對(duì)這些公司近期購(gòu)買(mǎi)的新車(chē)進(jìn)行貼息等。
綜合起來(lái)說(shuō)，政府征集、補(bǔ)償一定要分清情況，屬于政府資源的，那是調(diào)集，不必補(bǔ)償。屬于動(dòng)員性質(zhì)的，目前沒(méi)有發(fā)現(xiàn)誰(shuí)來(lái)跟政府要補(bǔ)償。屬于征集性質(zhì)的，就要嚴(yán)格按照政策實(shí)實(shí)在在地給人家補(bǔ)償。
政府撫慰金是個(gè)好的先例
《瞭望東方周刊》：我們?cè)诓稍L中發(fā)現(xiàn)，普通災(zāi)民大都認(rèn)為國(guó)家救助即是賠償，受到好評(píng)。今后，國(guó)家對(duì)類(lèi)似大災(zāi)的遇難者的撫慰、補(bǔ)償和救助，是不是可以考慮有一個(gè)法律意義上的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范？
劉作明：這次在沒(méi)有先例的情況下，國(guó)家對(duì)受災(zāi)群眾出臺(tái)了一系列政策，比如對(duì)遇難者發(fā)放每人1萬(wàn)元的政府撫慰金，這是除戰(zhàn)爭(zhēng)之外，政府第一次出錢(qián)撫慰國(guó)民，這是一個(gè)好的先例。
另外，考慮到這次地震對(duì)農(nóng)村的影響比較大，農(nóng)村住房損失比較厲害，可以說(shuō)農(nóng)民的畢生積蓄毀于一旦，現(xiàn)在政府又出臺(tái)了永久性住房補(bǔ)助金，平均每戶(hù)1萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)。這就是國(guó)民待遇，我們應(yīng)該上升到這個(gè)地步。
不過(guò)，現(xiàn)在國(guó)家對(duì)遇難者的撫慰、補(bǔ)償與救助，還沒(méi)有嚴(yán)格的法律標(biāo)準(zhǔn)。這在一定程度上把人們的思維導(dǎo)入到一個(gè)狹隘的利益問(wèn)題上。這里就要解決一個(gè)國(guó)民待遇問(wèn)題。
《瞭望東方周刊》：政府撫慰金既然是國(guó)家第一次出錢(qián)對(duì)受災(zāi)人進(jìn)行人身、住房的補(bǔ)貼，那么這一好的先例如何持續(xù)？
劉作明：汶川地震的政府撫慰金是一個(gè)很好的先例，我們應(yīng)該從國(guó)民待遇的角度來(lái)研究這一問(wèn)題。可以說(shuō)這是很沉重、也很崇高的命題，是國(guó)家對(duì)國(guó)民的一種關(guān)愛(ài)。政府撫慰金應(yīng)該制度化。比如美國(guó)擁有國(guó)家公墓制度。這都是現(xiàn)代文明的一個(gè)法制程序。
目前的國(guó)家?guī)头稣咭泊嬖谝恍┬枰鉀Q的問(wèn)題，直補(bǔ)的方式造成縣級(jí)政府互相攀比，還可以考慮其他辦法。比如，國(guó)家建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，由國(guó)家財(cái)政撥款建立基金，所有國(guó)民強(qiáng)制加入，由商業(yè)保險(xiǎn)公司與政策性保險(xiǎn)公司運(yùn)作，這能使災(zāi)民從國(guó)家和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)獲得更多幫助，也更加公平，更有保障性。
遇難人數(shù)絕不能估算
《瞭望東方周刊》：5.12地震這樣一個(gè)大面積廣領(lǐng)域的災(zāi)難，其死亡人數(shù)的統(tǒng)計(jì)是否可以做到更具準(zhǔn)確性和權(quán)威性呢？
劉作明：國(guó)務(wù)院現(xiàn)在對(duì)遇難人數(shù)三令五申，要求準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，但我們現(xiàn)在沒(méi)有法定的統(tǒng)計(jì)制度。
我們這次對(duì)遇難人數(shù)的統(tǒng)計(jì)，一開(kāi)始確實(shí)有些零亂。比如，5月12日當(dāng)晚，綿陽(yáng)市報(bào)上來(lái)的數(shù)字是遇難6000多人，而重災(zāi)區(qū)德陽(yáng)市報(bào)上來(lái)的遇難人數(shù)才120多人。各系統(tǒng)、各區(qū)都在報(bào)。綿陽(yáng)市當(dāng)時(shí)為什么說(shuō)是6000人呢？他們是通過(guò)各種渠道獲知了北川縣城的基本狀況，根據(jù)北川總?cè)丝诠浪愠鰜?lái)的。
綿陽(yáng)市上報(bào)的數(shù)字后來(lái)看來(lái)沒(méi)有什么大錯(cuò)，6000人的數(shù)字現(xiàn)在看來(lái)也是保守估計(jì)的，但問(wèn)題在于沒(méi)有見(jiàn)尸，就是把失蹤人口當(dāng)成遇難人口了。什么是遇難，什么是失蹤，當(dāng)時(shí)基層對(duì)這個(gè)沒(méi)有意識(shí)。所謂遇難是一定要見(jiàn)到尸體的，否則只能報(bào)失蹤，然后按照程序和情況，由法院宣布死亡，才算遇難。
我們的統(tǒng)計(jì)不夠嚴(yán)謹(jǐn)。比如，有一輛旅行車(chē)被埋在路上，旅行社會(huì)說(shuō)，這輛車(chē)是40個(gè)座位，那么就是遇難40人，至于有沒(méi)有坐滿，開(kāi)始的時(shí)候都沒(méi)做考慮。類(lèi)似這種情況，人們統(tǒng)計(jì)的就可能是模糊數(shù)字。
要知道，遇難人口與失蹤人口在程序上完全不同，好多利益關(guān)系牽扯在里面，絕不能馬虎對(duì)待。更何況國(guó)民人口是個(gè)極其嚴(yán)肅的事情。所以，我們必須研究出一個(gè)認(rèn)證主體，死亡人數(shù)統(tǒng)計(jì)應(yīng)該有一個(gè)法定機(jī)構(gòu)。
