完善制度
有效控制地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)的方式是使其陽(yáng)光化和市場(chǎng)化。應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)行“市政債券”、“產(chǎn)業(yè)投資基金”等方法，建立規(guī)范化和市場(chǎng)化的地方政府融資渠道
規(guī)范融資渠道
“張君們”和全國(guó)各地具有類(lèi)似性質(zhì)的城投公司可以消失，但由他們經(jīng)辦的數(shù)萬(wàn)億元貸款不能從商業(yè)銀行的賬戶(hù)上消除。當(dāng)然，地方融資平臺(tái)六七萬(wàn)億元的負(fù)債并不一定都會(huì)成為銀行的呆壞賬。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長(zhǎng)巴曙松指出，在全國(guó)3800多家地方政府融資平臺(tái)公司中，70%-80%是隸屬于縣以下人民政府的，在國(guó)有商業(yè)銀行改制后，這些公司從銀行獲取貸款的能力有限。剩下20%-30%的融資平臺(tái)公司大都通過(guò)城市建設(shè)、舊城改造具備了一定的還款能力。另外，地方融資平臺(tái)在近幾年的地方政府市政建設(shè)、公路建設(shè)和住房建設(shè)方面發(fā)揮了非常重要的作用，這種模式不能一概否定。
中金公司預(yù)計(jì)，30%-40%的融資平臺(tái)貸款項(xiàng)目能夠依靠自身現(xiàn)金流償還貸款本息，余下大約60%-70%的貸款需要土地開(kāi)發(fā)權(quán)、地方政府財(cái)政安排等第二還款來(lái)源的安排。只要融資平臺(tái)資金鏈不斷裂，是能夠在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中動(dòng)態(tài)化解風(fēng)險(xiǎn)的。
西安市蓮湖區(qū)區(qū)長(zhǎng)洪增林認(rèn)為，地方融資平臺(tái)面臨四大風(fēng)險(xiǎn)：國(guó)家金融政策等金融環(huán)境的變化使融資平臺(tái)面臨環(huán)境影響風(fēng)險(xiǎn)；政府融資渠道單一，地方政府財(cái)力不足，使融資平臺(tái)面臨資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)；金融機(jī)構(gòu)多頭授信，政府信用額度膨脹，造成地方政府資金償還難度增大的風(fēng)險(xiǎn)；融資平臺(tái)管理不嚴(yán)密、資金監(jiān)管不規(guī)范，使融資系統(tǒng)安全運(yùn)行面臨風(fēng)險(xiǎn)。
對(duì)于如何償還地方政府融資平臺(tái)的既有負(fù)債，洪增林認(rèn)為，主要還是要通過(guò)城市建設(shè)帶來(lái)的政府稅收增加和土地增值來(lái)解決，但同時(shí)要加強(qiáng)地方融資平臺(tái)的制度保障和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制，并將地方政府下屬各行政事業(yè)單位所有的土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以及由地方政府出資購(gòu)置的各類(lèi)設(shè)備、建設(shè)的公共設(shè)施產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)至融資平臺(tái)公司名下，進(jìn)一步整合各類(lèi)有效資產(chǎn)，做實(shí)做強(qiáng)融資平臺(tái)公司。同時(shí)，改地方政府往日的“口頭擔(dān)保”、“條子擔(dān)保”為真實(shí)的資產(chǎn)抵押擔(dān)保。
目前，除了貸款以外，發(fā)行城投債和中期票據(jù)也是地方融資平臺(tái)融資的兩種方式。但已發(fā)行城投債不為交易員看好。“很少交易城投債。”一位券商交易員向記者表示，“主要是不透明，搞不清風(fēng)險(xiǎn)”。
一位券商投行部人士表示，中期票據(jù)作為信用債，基本上以無(wú)擔(dān)保債為主。但“愿不愿意買(mǎi)，市場(chǎng)會(huì)根據(jù)披露的信息判斷。公司的現(xiàn)金流如何、怎樣償付本金，基本上都有明確的披露。發(fā)行利率也體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。”
上海市銀監(jiān)局局長(zhǎng)閻慶民建議，若平臺(tái)集團(tuán)下面有上市公司，則可以考慮多利用資本市場(chǎng)，進(jìn)行定向增發(fā)或者配股；或以平臺(tái)下面的公司作為主體，在中央給定指標(biāo)范圍之內(nèi)發(fā)行公司債或企業(yè)債，通過(guò)評(píng)級(jí)、承銷(xiāo)以及發(fā)債的擔(dān)保，使得若干部門(mén)對(duì)平臺(tái)公司同時(shí)負(fù)起監(jiān)管責(zé)任，這樣更容易把融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)降到最低。
賈康表示，地方政府融資的發(fā)展需要“治存量、開(kāi)前門(mén)、關(guān)后門(mén)、修圍墻”。“治存量”的行動(dòng)已經(jīng)展開(kāi)。3月8日，上海銀監(jiān)局宣布，要求在滬銀行按照“解包還原，重新立據(jù)；風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)，保全有力；加強(qiáng)協(xié)作，整體評(píng)估”的整體原則，對(duì)政府融資平臺(tái)企業(yè)2009年底貸款逐筆打開(kāi)梳理，對(duì)每筆貸款逐個(gè)開(kāi)展重新評(píng)審和風(fēng)險(xiǎn)排查，并根據(jù)貸款的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)狀況采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)保全措施。
劉煜輝表示，有效控制地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)的方式是使其陽(yáng)光化和市場(chǎng)化。“應(yīng)建立市場(chǎng)化的約束機(jī)制，使地方融資平臺(tái)成為一個(gè)有自己公開(kāi)透明的資產(chǎn)負(fù)債表的經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)入市場(chǎng)去融資。這樣市場(chǎng)可以給出能夠反映風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)馁Y金價(jià)格。要讓市場(chǎng)力量來(lái)約束地方政府所內(nèi)涵的體制性投資和信貸的沖動(dòng)。”劉煜輝表示。
在解決財(cái)政分權(quán)下的體制性矛盾、規(guī)范中央與地方之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家“市政債券”、“產(chǎn)業(yè)投資基金”等地方政府的融資經(jīng)驗(yàn)，建立規(guī)范化和市場(chǎng)化的地方政府融資渠道，應(yīng)該及早提上議事日程。
賈康指出，當(dāng)本地財(cái)政收入不足以平衡財(cái)政支出的時(shí)候，地方政府除了“跑部錢(qián)進(jìn)”之外，只能利用自身的行政權(quán)力，通過(guò)“自上而下”的方式壓縮本級(jí)公共服務(wù)支出，同時(shí)利用轄區(qū)內(nèi)資源獲取預(yù)算外收入。“土地財(cái)政”就是這種“自謀財(cái)路”的結(jié)果，這不僅使預(yù)算法禁止地方政府負(fù)債的“明規(guī)則”被事實(shí)上的普遍負(fù)債這一“潛規(guī)則”強(qiáng)制替代，也催生了地方干部扭曲的負(fù)債觀，即借債不怕還錢(qián)、自己借別人還、不還錢(qián)還能再借錢(qián)的錯(cuò)誤邏輯，進(jìn)一步助長(zhǎng)了地方政府的盲目舉債，也滋生了眾多的地方政府融資平臺(tái)。
賈康認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的分稅分級(jí)財(cái)政體制，內(nèi)含地方適度舉債的必要性和合理性。從2009年開(kāi)始，財(cái)政部代地方政府發(fā)行2000億元地方債已經(jīng)做了很好的嘗試，2010年中央政府繼續(xù)代發(fā)2000億元，是對(duì)這種方式的肯定。但是如何提高地方財(cái)政及債務(wù)信息的透明度，發(fā)揮社會(huì)公眾和市場(chǎng)機(jī)制的監(jiān)督引導(dǎo)作用，真正解決中央與地方之間在財(cái)稅體制和融資機(jī)制上的矛盾，還有許多工作要做。
來(lái)源：中國(guó)證券報(bào) 編輯：鄧京荊
